Valkuilen bij het aanvragen van een omgevingsvergunning (en hoe hiermee om te gaan)

Gepubliceerd op 05-12-2014

Bouwregels in de Praktijk, Jaargang 8, nummer 11 (november 2014), pag. 26 t/m 29

Het lijkt zo eenvoudig, het indienen van een ontvankelijke aanvraag voor bijvoorbeeld het bouwen van een schuurtje. De in artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan een aanvraag gestelde eisen (naam en adres, dagtekening, omschrijving gevraagde beschikking) zullen immers niet snel tot hoofdbrekens leiden. Het wordt echter ingewikkelder wanneer men artikel 2.8 van de Wabo erbij pakt, die aanvullende voorwaarden stelt voor het indienen van een ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning. Op basis van dit artikel moet bijvoorbeeld tevens worden voldaan aan de voorwaarden uit het Besluit omgevingsrecht (Bor), de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) en eventuele provinciale en/of gemeentelijke vergunningen.

In de praktijk blijkt dan ook regelmatig iets mis te gaan bij het aanvragen van een omgevingsvergunning, met wisselende consequenties. Niet alleen de aanvrager, maar ook de gemeente handelt regelmatig anders dan men op basis van de geldende wet- en regelgeving mag verwachten. Hieronder zal een beeld worden gegeven van de meest voorkomende valkuilen, alsmede van de eventuele herstelmogelijkheden.

Valkuil 1: Aanvraag onvolledig: niet alle vereiste stukken en bescheiden overgelegd

Hoofdregel

Op basis van artikel 4:2, tweede lid van de Awb, dient de aanvrager bij zijn aanvraag alle gegevens en bescheiden te overleggen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Hoewel deze verplichting zeer ruim is omschreven, staat het een gemeente niet (volledig) vrij te bepalen welke stukken bij een aanvraag om omgevingsvergunning dienen te worden overgelegd. Op basis van artikel 2.8 van de Wabo dient de aanvraag om een omgevingsvergunning in ieder geval te voldoen aan de nadere voorwaarden die hieraan in (o.a.) de Mor worden gesteld.

De Mor voorziet in een uniforme en geharmoniseerde set van indieningsvereisten die aan een vergunningaanvraag worden gesteld met betrekking tot de daarbij te verstrekken gegevens en bescheiden over de aangevraagde activiteit of activiteiten.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan constructieberekeningen en constructietekeningen, plattegronden, situatietekeningen en foto’s van de omgeving. Een en ander zoals gezegd afhankelijk van de specifieke activiteit die wordt aangevraagd. Deze regeling heeft (o.a.) als doel er voor te zorgen dat de aanvrager op voorhand kan weten welke informatie in het kader van de aanvraag van hem kan worden verlangd.

Het is in beginsel de verantwoordelijkheid van de aanvrager om er voor te zorgen dat hij de juiste stukken overlegt. Indien niet aan de indieningsvoorwaarden wordt voldaan, kan een gebrekkige aanvraag buiten behandeling worden gelaten met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb.

Uitzonderingen

De wet voorziet in een aantal uitzonderingen op de hierboven weergegeven hoofdregel. Deze uitzonderingen zijn, behalve in de tekst van artikel 4:2 zelf, neergelegd in het Bor en de Mor.

Uit artikel 4:2 Awb blijkt dat de aanvrager slechts die gegevens hoeft te verschaffen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Hieronder wordt verstaan informatie die het bestuursorgaan meestal niet of veel moeilijker langs een andere weg kan verkrijgen. Aan dit vereiste zal in de praktijk al snel worden voldaan. Zo zal een initiatiefnemer makkelijker kunnen beschikken over bouwtekeningen en constructieberekeningen van een door hem gewenst bouwwerk, dan de gemeente zelf.

Uit de tekst van artikel 4.4, eerste lid Bor, blijkt daarnaast dat een aanvrager de in de Mor genoemde stukken slechts hoeft te overleggen “voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag”. Indien bepaalde gegevens en bescheiden in een concreet geval niet nodig blijken te zijn voor de beoordeling van de aanvraag, kan het bevoegd gezag er derhalve van afzien om de betreffende gegevens en bescheiden van de aanvrager te verlangen. Dit zogenoemde “noodzakelijkheidsvereiste” komt overigens ook terug in artikel 4:2 Awb.

Lid twee van artikel 4.4 Bor bepaalt vervolgens dat de in dat artikel genoemde bescheiden en gegevens niet hoeven te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag reeds over die gegevens of bescheiden beschikt.

Tot slot kan voor sommige activiteiten in de omgevingsvergunning worden voorgeschreven dat bepaalde gegevens en bescheiden op een later tijdstip mogen worden ingediend (artikel 4.7 Bor en artikel 2.9 Mor).

Herstelmogelijkheid

Het bestuursorgaan kan zoals gezegd besluiten om een aanvraag niet in behandeling te nemen indien de verstrekte gegevens onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking (artikel 4:5 lid1 sub c Awb).

Voordat het bestuursorgaan een aanvraag buiten behandeling laat, dient zij echter de aanvrager in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen binnen een daartoe door het bestuursorgaan gestelde termijn.

Artikel 4:5 Awb noemt geen vaste termijn. Hoofdregel is dat de aanvrager voldoende tijd moet krijgen om zijn aanvraag te herstellen. Hoe lang dit is kan per geval verschillen.  In ieder zal hierbij de termijn waarbinnen de aanvrager redelijkerwijs over de gevraagde gegevens kan beschikken, meegewogen moeten worden.

Valkuil 2: Niet alle (onlosmakelijke) activiteiten aangevraagd

Hoofdregel

Op basis van artikel 2.7 Wabo moet de aanvrager van een omgevingsvergunning er voor zorgdragen dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Dit leidt tot de directe vervolgvraag wanneer sprake is van “onlosmakelijke activiteiten” als bedoeld in artikel 2.7 Wabo. In de praktijk blijkt hier vaak onduidelijkheid over te bestaan.

In de jurisprudentie wordt wel het volgende uitgangspunt gehanteerd: ‘”Van onlosmakelijke samenhang is slechts sprake als één feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten, als bedoeld in artikel 2.1 of 2.2 van de Wabo, resulteert” [Rechtbank Amsterdam, 30 november 2011, LJN: BU9195]. De wetgever heeft een en ander inmiddels beoogt te verduidelijken door in artikel 1.1 van de Wabo het begrip onlosmakelijke activiteit te definiëren als een: “activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2”.

De vraag of sprake was van onlosmakelijke activiteiten deed zich onder ander voor in het geschil dat heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Den Bosch, 21 december 2012, zaaknummer AWB 12 / 3660. In deze zaak had de gemeente een omgevingsvergunning verleend voor (onder andere) het bouwen van een kelder. Naar de mening van appellanten had door aanvrager echter tegelijkertijd een vergunning moeten worden aangevraagd voor het afgraven van de bodem, nu hiervoor op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ook een vergunning was vereist. De voorzieningenrechter gaat hier in mee en overweegt: “Nu sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen het afgraven van de bodem en het bouwen van de kelder, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, verplichtte die bepaling naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter vergunninghoudster om de ingediende aanvraag ook betrekking te laten hebben op het afgraven van de bodem als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.”

Een voorbeeld van een uitspraak waarin geen onlosmakelijke samenhang werd aangenomen is de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, zaaknummer 201209737/1/A1. In deze zaak was een  omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van het bouwrijp maken van de gronden. Door appellante werd betoogd dat de (aanvraag om) omgevingsvergunning tevens had moeten zien op het kappen van de op die gronden aanwezige bomen, nu naar de mening van appellante sprake was van onlosmakelijke samenhang tussen beide activiteiten. De Afdeling gaat hier echter niet in mee en overweegt: “Weliswaar is zowel het bouwrijp maken van de gronden als het kappen van de op die gronden aanwezige bomen gericht op de bouw van het Casco Park A4, maar deze activiteiten zijn, anders dan [appellant] betoogt, geen activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden in de zin van art. 2.7 lid 1 Wabo. Het kappen van de bomen gaat vooraf aan het bouwrijp maken van de gronden en is aldus fysiek daarvan te onderscheiden”.

Bovenstaande voorbeelden geven wel aan dat het onderscheid tussen activiteiten die wel en activiteiten die niet onlosmakelijk zijn, lang niet altijd eenvoudig valt te maken.

Uitzondering

Op de hiervoor besproken hoofdregel dat een aanvraag om omgevingsvergunning betrekking moet hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project, bestaat sinds de wijziging van artikel 2.7 Wabo in april 2013 een belangrijke uitzondering. Deze hoofdregel geldt namelijk niet voor onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c Wabo: het gebruiken van gronden of werken in strijd met een bestemmingsplan.

Meer specifiek houdt deze uitzondering het volgende in. Op basis van de Wabo dient een omgevingsvergunning te worden aangevraagd voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan. De activiteit “afwijken van het bestemmingsplan” zal vrijwel altijd onlosmakelijk verbonden zijn met bijvoorbeeld de bouwactiviteit. Immers, zonder het bouwen wordt niet afgeweken van het bestemmingsplan en er kan niet gebouwd worden zonder van het bestemmingsplan af te wijken. Dit betekent dat iemand die wil bouwen op een perceel grond waar dit op basis van het bestemmingsplan niet is toegestaan, in beginsel tenminste twee activiteiten moet vermelden in zijn aanvraag: de activiteit “bouwen” en de activiteit “afwijken van het bestemmingsplan”.

Als gevolg van de wijziging van artikel 2.7 Wabo mag een initiatiefnemer nu de omgevingsvergunning voor de onlosmakelijke activiteit “afwijken van het bestemmingsplan” voorafgaand aan de aanvraag voor de overige onlosmakelijke activiteiten aanvragen. Een belangrijk voordeel hiervan is dat een initiatiefnemer eerst zekerheid verkrijgt over de planologische haalbaarheid van zijn project, voordat hij tijd en geld investeert in het maken van uitgewerkte bouwplannen. Ook kunnen op deze manier de legeskosten worden gespreid en kan in een later stadium eenvoudiger worden ingespeeld op eventuele gewijzigde omstandigheden.

Herstelmogelijkheid

Is nu alles verloren indien een onlosmakelijke activiteit in de aanvraag wordt vergeten?                                
Nee. Op het bevoegd gezag rust op grond van artikel 3:20 Awb de inspanningsverplichting om de aanvrager te wijzen op eventueel andere benodigde vergunningen. Daarnaast volgt uit jurisprudentie van de Afdeling [ABRvS, 3 oktober 2012, zaaknummer 201111946/1/A1] dat als sprake is van activiteiten die vallen onder de reikwijdte van art. 2.7 lid 1 van de Wabo en de aanvraag één of meer van die activiteiten ten onrechte niet omvat, het bevoegd gezag toepassing moet geven aan artikel 4:5 van de Awb. Op basis van dit artikel moet zoals gezegd aan de aanvrager de gelegenheid worden geboden om de aanvraag binnen een door de gemeente gestelde termijn aan te vullen. Indien de aanvrager hieraan tijdig voldoet, dient de gemeente de aanvraag alsnog in behandeling te nemen.

Valkuil 3: De aanvraag wordt ingediend bij het verkeerde bestuursorgaan

In verreweg de meeste gevallen zal een aanvraag omgevingsvergunning ingediend moeten worden bij het College van Burgemeester en Wethouders van de betreffende gemeente. Hierop bestaan echter een aantal uitzonderingen. Zo zijn in een aantal, bij AMvB aangewezen gevallen, Gedeputeerde Staten van de betreffende provincie het bevoegd gezag. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een omgevingsvergunning voor het exploiteren van IPPC-inrichtingen (inrichtingen die onder de reikwijdte van de Richtlijn Industriële emissies, voorheen IPPC-richtlijn, vallen) en de BRZO-inrichtingen.

De bevoegdheidsverdeling tussen B&W en GS is over het algemeen bij initiatiefnemers wel bekend. Minder bekend is het volgende. Op basis van artikel 2.4, vijfde lid van de Wabo blijft de provincie het bevoegd gezag indien een aanvraag wordt ingediend die betrekking heeft op een project dat zal worden uitgevoerd op een plaats waar eerder door GS een omgevingsvergunning is verleend. Met andere woorden, indien de provincie het bevoegd gezag is om een omgevingsvergunning ten behoeve van een inrichting te verlenen, is de provincie ook het bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor een uitweg bij die inrichting.

Herstelmogelijkheid

Op basis van artikel 2:3 Awb is een bestuursorgaan dat niet bevoegd is op een aanvraag om omgevingsvergunning te beslissen, verplicht deze aanvraag door te zenden aan het bestuursorgaan dat wel bevoegd is. De initiatiefnemer wordt over deze doorzending bericht, zodat hij weet met welk bestuursorgaan hij in de toekomst contact op moet nemen.

Valkuil 4: de gemeente maakt geen enkele haast met het behandelen van de aanvraag

Hoofdregel

De termijn waarbinnen de gemeente op een aanvraag moet beslissen, is wettelijk vastgelegd. Op basis van artikel 4:13 Awb dient een bestuursorgaan “binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn” op een aanvraag te beslissen. Deze wettelijke beslistermijn bedraagt op basis van artikel 3.9, eerste lid van de Wabo voor een reguliere omgevingsvergunning acht weken na datum van ontvangst van de aanvraag.

Op basis van het tweede lid van artikel 3.9 kan deze termijn eenmalig met zes weken worden verlengd.

Uitzondering

Voor aanvragen om omgevingsvergunning waarop de uitgebreide procedure van toepassing is, geldt een aanzienlijk langere beslistermijn van zes maanden. Ook deze termijn kan eenmalig met zes weken worden verlengd. De uitgebreide procedure is alleen van toepassing in de in artikel 3.10 van de Wabo genoemde categorieën van gevallen. 

Herstelmogelijkheden

In de praktijk blijken de wettelijke beslistermijnen regelmatig niet te worden gehaald. Dit terwijl veel initiatiefnemers er belang bij hebben dat zij zo snel mogelijk tot realisatie van hun plannen kunnen overgaan. De wetgever heeft daarom voorzien in een aantal “pressiemiddelen” , welke ervoor moeten zorgen dat gemeenten vaker tijdig op aanvragen beslissen.

 

I. Vergunning van rechtswege

Artikel 4:20b Awb bepaalt dat, indien niet tijdig op een aanvraag wordt beslist, de vergunning van rechtswege wordt verleend. Artikel 3.9, derde lid van de Wabo bepaalt dat dit artikel tevens van toepassing is op aanvragen om omgevingsvergunning waarop de reguliere procedure van toepassing is. Een vergunning van rechtswege wordt derhalve niet verleend bij aanvragen die vallen onder de uitgebreide voorbereidingsprocedure.

De vergunning van rechtswege treedt pas in werking nadat zij door de gemeente op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Let op: in afwijking van een “gewone” omgevingsvergunning, wordt de vergunning van rechtswege geschorst totdat de bezwaartermijn ongebruikt is verstreken dan wel totdat op de ingediende bezwaren is besloten. Hier kan derhalve niet direct na bekendmaking gebruik van worden gemaakt.

II.                 
Wet Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen

Indien de gemeente niet tijdig op de aanvraag beslist en de vergunning van rechtswege niet van toepassing is dan wel door de gemeente niet deugdelijk bekend wordt gemaakt, kan men een beroep doen op de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen.

Op basis van deze wet kan een aanvrager, indien de gemeente niet tijdig op zijn aanvraag heeft beslist, de gemeente schriftelijk in gebreke stellen. De gemeente heeft dan twee weken de tijd om alsnog op de aanvraag te beslissen. Doet zij dit niet, dan verbeurt de aanvrager een dwangsom van maximaal € 1.260,- euro.

Conclusie

Het is nog niet zo vanzelfsprekend, een aanvraagprocedure om omgevingsvergunning die geheel vlekkeloos verloopt. Zowel aan de zijde van de aanvrager als aan de zijde van de gemeente gaan regelmatig dingen anders dan volgens de geldende wet- en regelgeving zou moeten.

Uit het bovenstaande blijkt echter dat de wetgever in verschillende mogelijkheden heeft voorzien om eventuele fouten en/of gebreken in de procedure te kunnen herstellen of compenseren. Het is voor beide partijen (aanvrager en gemeente) goed om zich van deze mogelijkheden bewust te zijn.

Mr. A.M. (Anouk) Scharff
Sectie Bouw en Vastgoed
scharff@bierman.nl