Vergunningplicht en gewoon onderhoud

Gepubliceerd op 25-06-2012

Bouwformatie, nummer 4, 29 maart 2012

 
Een project is omgevingsvergunningplichtig voor zover het geheel of gedeeltelijk bestaat uit bepaalde activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Gemeenschappelijk kenmerk van de vergunningplichtige activiteiten is dat zij een plaatsgebonden karakter hebben. Maar voor het overige kan niet in één zin worden gezegd welke activiteiten omgevingsvergunningplichtig zijn. Dat komt omdat veel verschillende soorten activiteiten omgevingsvergunningplichtig zijn en omdat er verschillende wettelijke bepalingen zijn waaruit een omgevingsvergunningplicht kan voortvloeien.
 
Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bevat in het eerste lid een opsomming van plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Voor sommige activiteiten geldt dat deze bij algemene maatregel van bestuur nader worden geconcretiseerd. Dit is gebeurd in hoofdstuk 2 van het Besluit omgevingsrecht (verder: "het Bor").
 
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo verbiedt het zonder vergunning uitvoeren van een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. De term bouwen wordt in artikel 1.1 gedefinieerd als het "plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten".
 
De term "bouwwerk" is niet gedefinieerd in de Wabo. In de Woningwet (oud) was dit evenmin het geval. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wabo kan voor de betekenis van het begrip bouwwerk worden teruggegrepen op de jurisprudentie met betrekking tot de Woningwet (oud). Een inhoudelijke wijziging is dus niet in de Wabo beoogd.
 
Deze jurisprudentie gaat uit van de volgende omschrijving: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren (Kamerstukken II, 2006-2007, 30, 844, nr. 3, pag. 92). Deze omschrijving is afkomstig uit de Modelbouwverordening(en) van de VNG. De jurisprudentie concentreert zich dikwijls op de vraag of is voldaan aan de hiervoor gecursiveerde elementen.
 
Uitgaande van de omschrijving van de Modelbouwverordening, bakent de rechter het begrip bouwwerk al jarenlang af aan de hand van drie criteria. Om een werk als bouwwerk te kwalificeren, moet er in de eerste plaats sprake zijn van een bouwconstructie, dat wil zeggen een samengesteld maaksel. Een rij in de grond gegraven kale houten palen, die tot afsluiting van een erf dient of die als beschoeiing dienst doet, kan al een bouwwerk zijn (ABRS 29 augustus 2001, Gst. 7155,4). Ook het stucen van een gevel is als bouwen gekwalificeerd (ABRS 19 juni 2002, AB 2002, 376). Het schilderen van een gevel werd echter niet als bouwen gezien, omdat het daarbij niet gaat om een constructieve handeling (ABRS 11 maart 1999, BR 1999, pag. 789). Hetzelfde geldt voor het met schroeven aanbrengen van een reclamebord aan een gevel van een kantoorpand (ABRS 23 januari 2008, nr. 200702752/1).
 
Een bouwwerk heeft in de tweede plaats een zekere omvang. Bij "omvang" moet niet alleen naar de afmeting, maar ook naar de invloed op de omgeving worden gekeken. In de derde plaats wordt gekeken naar de plaatsgebondenheid van de bouwconstructie. Het in of aan de grond verbonden zijn duidt op een bouwwerk. Maar ook de kennelijke bedoeling van een min of meer permanente aanwezigheid levert plaatsgebondenheid op (een mooi voorbeeld is te vinden in ABRS 10 september 2008, nr. 200708908/1 waarin een aanhangwagen met daarop een reclamebord als bouwwerk wordt gekwalificeerd). Daarbij zal de vraag of van een dergelijke bedoeling sprake is, veelal van geval tot geval beantwoord moeten worden. Een steiger die wordt geplaatst om een bouwwerk te kunnen bouwen, wordt bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van de bedoeling om permanent ter plaatse te functioneren, niet als een bouwwerk aangemerkt (ABRS 4 mei 2005, nr. 200407210/1). Ook een vrachtwagen die als opslagplaats wordt gebruikt maar die kennelijk niet bedoeld is om langere tijd ter plaatse te functioneren, wordt niet als bouwwerk aangemerkt (ABRS 17 mei 2006, nr. 200507829/1).
 
Bouwen in de zin van de Woningwet (oud), en derhalve ook in de zin van de Wabo, is dus niet alleen het bouwen van ingrijpende projecten (de bouw van een woning, een groothandelsgebouw, een viaduct etc.), maar kan ook kleinschalige activiteiten betreffen. Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 13 mei 1996 (Gst. 7055,6), dat het geheel van aan de gevel bevestigde vaandeldoeken als een bouwwerk wordt aangemerkt. Hetzelfde werd door de Afdeling geoordeeld ten aanzien van op straat geplaatste GFT-afvalcontainers in haar uitspraak van 28 januari 1998 (Gst. 7084,5).
 
Voorts geldt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van bouwen, niet relevant is of de bouwactiviteiten aan de binnenzijde of de buitenzijde van een gebouw plaatsvinden. Interne verbouwingen zijn derhalve in beginsel ook bouwvergunningplichtig.
 
Onderdeel 1 van artikel 2 van bijlage II van het Bor kent 21 (genummerde) onderdelen, met in elk onderdeel een categorie vergunningvrije activiteiten. Onderdeel 1 noemt gewoon onderhoud. Met "gewoon onderhoud" worden de werkzaamheden bedoeld die erop gericht zijn om te behouden wat er is. Zodra deze werkzaamheden als "bouwen" zijn aan te merken, geldt er voor dit "bouwen" geen omgevingsvergunningplicht. Voorbeelden van gewoon onderhoud dat vergunningvrij wordt geacht, zijn:
 
-          het aanlassen van verrot kozijnhout;
-          schilderwerk in dezelfde kleur;
-          het herstellen, vervangen of vernieuwen van hemelwaterafvoer in hetzelfde materiaal;
-          het herstellen van ijzersmeedwerk;
-          het vervangen van delen van dakbedekking;
-          het gedeeltelijk vervanging van dakpannen door hetzelfde materiaal;
-          het opstoppen van rieten daken.
 
De jurisprudentie omtrent het begrip “gewoon onderhoud” is zeer casuïstisch van aard. Daarom dient iedere keer opnieuw te worden bezien of sprake is van een bouwwerk conform de in de jurisprudentie gegeven drie criteria. Bij twijfel is het raadzaam om vooraf met de gemeente in overleg te treden. Dit, om te voorkomen dat tijdens het werk de bouw door de gemeente wordt stilgelegd.
 
Bierman Advocaten Tiel
mw. mr. E.A.M. van Gaal
advocaat