In beroep tegen een nieuwe supermarkt: ook de civiele rechter spreekt

Gepubliceerd op 21-01-2016

Regelmatig wordt door winkeliers beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste algemene bestuursrechter) tegen een bestemmingsplan dat de realisatie van een nieuwe (grote) supermarkt mogelijk maakt. In dergelijke procedures wordt door de winkeliers vaak aangevoerd dat de nieuwe supermarkt tot (onaanvaardbare) leegstand in de regio zal leiden, dat de behoefte aan een nieuwe supermarkt onvoldoende is onderbouwd, dat de supermarkt niet in het provinciale en/of gemeentelijke beleid past, et cetera.

Dergelijke beroepen worden niet snel door de Raad van State gegrond verklaard. Dit hangt onder meer samen met het feit dat gemeenten een grote beleidsvrijheid hebben (discretionaire bevoegdheid) en het feit dat de Raad van State een zeer strikt criterium toepast bij de vraag of sprake is van onaanvaardbare leegstand.

In een zaak die recent voorkwam bij de Rechtbank Midden-Nederland hebben de winkeliers zich niet tot de bestuursrechter, maar tot de civiele rechter gewend. Zij vorderden in deze procedure dan ook niet de vernietiging van een bestemmingsplan, maar zij verzochten de rechtbank om de gemeente te gebieden de uitvoering van de (aangepaste) plannen waarmee de supermarkt werd gefaciliteerd, te staken en gestaakt te houden. Een en ander op straffe van een dwangsom.

De aanleiding van deze procedure was als volgt.

In de oorspronkelijke plannen ten behoeve van de uitbreidingslocatie Leidsche Rijn in Utrecht, werd voorzien in een winkelcentrum met twee delen. Een centrumdeel (hierna: LRC) waarin een cluster voor recreatief winkelen zou worden ontwikkeld en een zuidelijk deel (hierna: LRC Zuid) waarbinnen twee supermarkten voor de dagelijkse boodschappen zouden worden ontwikkeld. Binnen het LRC werden geen supermarkten voorzien.

Aangezien er onvoldoende interesse bleek te zijn voor de vestiging van (recreatieve) winkels binnen het LRC, heeft t de gemeente uiteindelijk besloten om toch een mega supermarkt te faciliteren binnen het LRC. De supermarkten in het LRC Zuid kwamen daarmee te vervallen.

De omliggende winkeliers konden zich hiermee niet verenigen en stelden zich in de procedure op het standpunt dat:

de gemeente jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld (artikel 6:162 BW). De schending van het bepaalde in artikel 6:162 BW uit zich in de schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwens- evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. De winkeliers stellen, samengevat, dat zij er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat er in LRC geen supermarkt of andersoortige foodontwikkeling zou komen, dat zij onevenredig in hun belangen zijn getroffen omdat dat de komst van een megasuper voor hen desastreuze gevolgen zal hebben en dat de gemeente bij de voorbereiding van het besluit tot aanpassing van de plannen niet de relevante feiten en omstandigheden en af te wegen belangen heeft betrokken.”

De eerste vraag die door de rechtbank beantwoord diende te worden, is of de burgerlijke rechter wel bevoegd is om van dit geschil kennis te nemen. Uitgangspunt is namelijk dat, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep heeft opengestaan en hiervan geen gebruik is gemaakt, partijen zich niet meer ten aanzien van diezelfde kwestie tot de burgerlijke rechter mogen wenden. In het voorliggende geval hadden partijen geen beroep ingesteld bij de Raad van State tegen het ter plaatse geldende bestemmingsplan (op basis waarvan een supermarkt ter plaatse is toegestaan).

De burgerlijke rechter acht zich desondanks toch bevoegd, nu partijen hun vordering niet gronden op het bestemmingplan, maar op onrechtmatig handelen van de gemeente (artikel 6:162 BW). Nu de vorderingen worden gebaseerd op een artikel uit het Burgerlijk Wetboek, is daarmee de bevoegdheid van de burgerlijke rechter gegeven.

Dit helpt de winkeliers verder echter weinig, want de rechtbank wijst vervolgens al hun vorderingen af.

Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel acht de rechtbank het van belang dat, hoewel in de oorspronkelijke beleidsdocumenten inderdaad een onderscheid werd gemaakt tussen de invulling van de twee delen van het winkelcentrum, dit beleid inmiddels is achterhaald door het huidige bestemmingsplan. In dit bestemmingsplan zijn namelijk geen branches of segmenten per deelgebied vastgelegd. In ieder geval valt uit dit bestemmingsplan niet af te leiden dat een mega supermarkt ter plaatse niet gerealiseerd zou mogen worden. De winkeliers worden, als ondernemers, geacht bekend te zijn met de inhoud van dit bestemmingsplan.

De rechtbank begrijpt dat partijen “destijds op basis van de plannen zoals die er toen lagen, hebben besloten aanzienlijke investeringen te doen en een winkel te openen in een van de omliggende winkelcentra en dat zij mogelijk met de wetenschap van nu andere plannen hadden gemaakt. Hoe voorstelbaar ook, dat is onvoldoende om te concluderen dat de gemeente met het aanpassen van plannen jegens hen in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Niet gebleken is immers dat de winkeliers in de gegeven omstandigheden niet hadden kunnen of hoeven te beseffen dat de plannen bij voortschrijdend inzicht zouden kunnen worden aangepast. De gemeente is immers gerechtigd beleid en beleidsvoornemens aan te passen en in een veranderende maatschappij is niet gegarandeerd dat beleidsvoornemens gedurende een lange periode ongewijzigd in stand zullen blijven.”

Kortom: ook bij de burgerlijke rechter blijkt het voor winkeliers moeilijk om succesvol op te komen tegen de vestiging van een (grote) supermarkt. Dit wil echter niet zeggen dat een beroep op voorhand kansloos is. Het is van belang om per plan te bezien in hoeverre aan alle (juridische) vereisten is voldaan. Daarnaast geldt dat bijvoorbeeld omwonenden weer andere beroepsgronden (succesvol) kunnen aanvoeren dan winkeliers, om welke reden het handig kan zijn in een procedure “samen op te trekken”.

De volledige uitspraak vindt u hier.

Mr. A.M. Scharff
Advocaat Ruimtelijk Bestuursrecht 
scharff@bierman.nl